2023年世界控烟履约进展报告（下）

日前，在《2023年世界控烟履约进展报告（上）》中，我们了解了全球烟草流行情况、《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）缔结和谈判进展，以及关于烟草控制战略、计划和规划等《公约》部分重点条款履约进展情况。下面，我们接着来了解《公约》其他重点条款履约进展，重点主体烟草控制动向，以及全球烟草控制工作呈现出的新特点。

三、《公约》重点条款履约进展

（二）减少烟草需求

成分管制和披露。

《公约》第9、10条要求缔约方采取有效措施进行烟草制品成分管制和披露，由于专业性较强且法律壁垒较多，该条款进展较为缓慢。据最新可查数据，检测成分、释放物在各缔约方的执行率分别为52%、48%；向政府报告成分、释放物的执行率分别为70%、62%；向社会公众披露成分、释放物的执行率分别为58%、47%。2023年，韩国通过《烟草有害影响控制法》，要求卷烟制造商、进口商和经销商每两年定期对卷烟和电子烟中的萘胺、镍、苯、氯乙烯、砷和镉等有害物质的种类和含量进行检测，并向监管部门报告，并由监管部门决定哪些成分将向社会公众披露。摩洛哥加强成分管制，将国内销售的单支卷烟焦油、尼古丁和一氧化碳量上限分别设定为10毫克、1毫克和10毫克。

近年来，为降低烟草吸引力、防止未成年人吸烟，口味管制成为各国的管制重点。2023年，欧美薄荷醇禁令推进缓慢。欧盟于2020年禁止薄荷醇卷烟，2022年禁止薄荷醇加热卷烟，但至今执行效果不佳。美国食品药品监督管理局（FDA）原计划于2023年8月出台针对卷烟和雪茄的薄荷醇口味禁令，由于面临歧视有色人种和加剧非法贸易的争议，美国众议院决定FDA不得使用国会拨款执行薄荷醇禁令，该禁令目前仍在酝酿中。

包装和标签。

《公约》第11条要求缔约方根据其国家法律，对烟草制品的包装和标签采取和实行有效措施。部分缔约方采取了更严格的包装措施，包括图形警示和素包装。据最新可查数据，在全球224个国家和地区中，138个国家和地区在卷烟包装印制图形警示，其中25个国家通过素包装法案。

2023年，少数国家和地区持续推进图形警示和素包装，个别国家甚至将健康警示从烟盒推向单支卷烟。加拿大颁布《烟草制品外观、包装和标签条例》，规定将在单支卷烟和小雪茄上印制健康警示，成为世界上第一个采取此措施的国家。新规于2023年8月1日起生效并分阶段实施。澳大利亚此前也公布了在单支卷烟上印制健康警示的计划。阿曼出台素包装法案，成为中东地区继沙特阿拉伯之后第二个实施该政策的国家。美国围绕卷烟包装图形警示的司法争议仍在持续（详见后文“法律责任”部分）。

广告促销、公众意识和促进戒烟。

《公约》第12条要求缔约方通过各种传媒工具和教育、培训项目来加强公众的控烟意识；第13条要求缔约方根据宪法或宪法原则，广泛禁止烟草广告、促销和赞助；第14条要求缔约方采取有效措施促进戒烟。

在广告、促销和赞助监管方面，“广泛禁止”而非“全面禁止”是各缔约方的共识。截至2023年，80%的缔约方采取了“广泛禁止”措施，仅有17个缔约方采取了“全面禁止”措施。从手段上看，有以下几个方面较为严格的措施：一是禁止展示销售。禁止在零售店展示销售的缔约方从2020年的49%增至2023年的54%。二是禁止品牌延伸。品牌延伸被认为是一种间接广告形式，将烟草品牌或商标用于非烟草产品，通过该产品的营销实现长期、合法的烟草广告宣传效果。禁止品牌延伸的缔约方从2020年的49%增至2023年的54%。三是禁止娱乐媒体中的烟草描述或使用，这也是《公约》第十届缔约方大会（以下简称COP10）的重点议题。采取这一措施的缔约方从2020年的57%增至2023年的60%。这一措施由于限制娱乐产品的自由权及观众的选择权而存在法律风险和较大争议。如韩国通过主流电视台协议而非立法的方式约定不在其平台上播出的电视剧中出现烟草制品的镜头，此举引发了观众的大量投诉，同时其他平台的烟草消费镜头显著增加。

在教育、交流、培训和公共意识方面，儿童和青少年仍然是重点关注对象，卫生和教育工作者、社会公共机构、非政府组织的参与度持续提高。主要内容涵盖了烟草消费、接触烟草烟雾对健康的危害和戒烟的益处等领域，其中，针对烟草危害环境的宣传力度增幅较大。

注：本组图表数据来自世界卫生组织

在促进戒烟方面，半数以上的缔约方将对烟草依赖的诊断和治疗以及戒烟咨询服务纳入国家卫生保健系统中，但是相关经费仍然紧张，戒烟药物的可负担性较低，尼古丁替代疗法仍然是戒烟手段的主流，丁胺苯丙酮和伐伦克林等药品的使用率得到提高。2023年，英国政府宣布每年将向地方拨款7000万英镑（1英镑约合人民币9.4元）用于推动戒烟服务，重点用于减少电子烟对未成年人的吸引力。爱尔兰制定《全国戒烟临床指南》，规定了一般成年人戒烟的最佳做法，并重点对怀孕妇女和特殊疾病患者等提供戒烟咨询和帮助。

（三）减少烟草供给

打击非法贸易。

在后疫情时代，全球非法烟草贸易持续增长，占全球烟草贸易总量的12.5%，其价值超过石油、野生动物、木材、艺术和文化产品、钻石等非法贸易主要货物的总和。《公约》第15条要求缔约方采取有效措施以消除非法烟草贸易。由于税负高、技术壁垒、监测和管控难度较大等问题，烟草非法贸易是全球性的难题。被广泛认为有效的措施包括许可证制度、印制原产地标识、建立跟踪和追溯系统、销毁非法制品等，据最新可查数据，这几项措施的执行率分别为69%、66%、46%、74%。欧盟由于税负偏高且差异较大，交通往来便利且免税区众多，烟草制假售假产业链一直存在且在后疫情时代不断加强，各类烟草非法贸易加剧。据最新可查数据，2022年欧盟非法卷烟消费量达到71.6万箱，使得各成员国政府损失约113亿欧元（1欧元约合人民币7.9元）的税收收入，比2021年高出8.5%。为此，欧盟不断加强跟踪和追溯系统建设、强化成员国间的合作，加强与跨国烟草公司协作。克罗地亚通过跟踪和追溯系统发现“蚂蚁搬家”式走私加剧，旅行者有计划地少量多次携带卷烟越过边境，这些卷烟除了极小部分在克罗地亚当地市场销售外，大多集中储存在秘密仓库以便向欧洲其他地区再次分销。

保护未成年人。

未成年人是烟草控制法律政策核心关注的群体。《公约》第16条要求缔约方采取有效措施禁止向未成年人销售烟草制品，包括禁止自动售烟机、禁止单支或小包装销售、禁止发放免费烟等，执行率分别为63%、69%、82%。澳大利亚、日本、韩国等出于保护消费者利益等考量，均未禁止自动售烟机，而是通过多种方式加强年龄验证。

近年来，加强新型烟草制品监管、广泛禁止烟草广告、提高购烟年龄、加强口味管制等多项举措都以保护未成年人作为出发点。2023年，将法定购烟年龄提升至21岁的势头减弱。据最新可查数据，目前共有土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等9个国家和地区将法定购烟年龄提升至21岁。法定购烟年龄最低的是15岁（科摩罗），最高的是24岁（斯里兰卡），18岁仍然是最低购烟年龄的主流。

（四）其他重点议题

环境保护和人权相关议题。

《公约》第17条“对经济上切实可行的替代活动提供支持”规定缔约方酌情对烟草从业者促进替代生计，第18条“保护环境和人员健康”规定缔约方在烟草种植和生产方面对保护环境和与有关人员健康给予应有的注意。这些条款本不是《公约》核心关注的条款，但近年来，随着世界卫生组织和一些烟草控制非政府组织的持续推进，烟草控制与环保、人权等议题受到越来越多的关注，促使烟草控制在全球治理议程和话语体系的位置明显前移。世界卫生组织将2022年、2023年世界无烟日主题聚焦环境保护和替代生计，COP10也将环保、人权作为重点议题，一些缔约方在会议上提出了禁止卷烟过滤嘴等激进的控烟措施。

与舆论场上控烟人士关注度持续升高的态势相反，实践中各缔约方对《公约》第17条和18条的执行率不进反退。据最新可查数据，在85个种植烟叶的缔约方中，仅有31%的缔约方采取措施促进烟农替代生计，33%的缔约方采取措施保护人员健康。在烟草生产环节，仅有39%的缔约方采取措施保护人员健康。

从具体国别看，安道尔为促进产业多样化与产业融合，将烟草种植与有机食品种植、畜牧业等相结合。哥伦比亚出台政策，支持桑坦德省和博亚卡省将烟草种植与玉米、大豆等粮食种植结合起来。斯洛伐克首都布拉迪斯拉发市启动一项将废弃烟头转化为沥青的项目，由斯洛伐克政府部门牵头，烟草和废物处理等企业参与，将收集到的废弃烟头转化为特殊纤维，用作制造沥青的原料。捷克要求带有过滤嘴的烟草制品必须在包装上标明其产品中含有塑料、对环境造成的负面影响以及恰当的废物处理方式。芬兰为了减少与吸烟相关的意外火灾，出台法律规定在该国销售的所有卷烟都应具有自熄性，此前澳大利亚、加拿大已作出类似规定。

法律责任。

《公约》第19条要求缔约方采取立法行动或促进现有法律，以处理刑事和民事责任。近期，美国两起影响较大的烟草控制相关法律诉讼有了新进展。

一是美国卷烟包装印制图形警示案。2020年3月，美国FDA发布规定，要求在卷烟包装和烟草广告上使用图形警示，引发了围绕图形警示的又一轮法律诉讼。2020年4月，雷诺美国、ITG烟草公司、利杰特集团（Liggett Group）等美国烟草公司向得克萨斯州东区地方法院提起诉讼，要求撤销这一规定，并取消对FDA发布图形警示的授权。2022年12月，地方法院认定图形警示所传递的信息“不完全是事实，且超出必要范围”，“政府本可以寻求其他更优的选择，比如增加反吸烟广告的资金投入，或加大吸烟有害的教育力度等”，因此图形警示损害烟草公司言论自由权，违反美国宪法第一修正案，判决撤销该规定。FDA于2023年2月1日向美国第五巡回上诉法院提起上诉。2024年3月，上诉法院裁定图形警示不违反宪法第一修正案，FDA取得阶段性胜诉，预计未来围绕图形警示的司法争议仍将持续。

二是美国加利福尼亚州口味禁令案。2020年，美国加利福尼亚州颁布口味禁令，禁止包括薄荷醇在内的所有非烟草口味的烟草制品。随后，雷诺美国、烟草零售商集团和电子烟商店联合提起诉讼，认为加利福尼亚州的口味禁令与联邦法律存在冲突，应予废止。2023年3月，法院驳回了原告的诉讼请求，原告继续上诉至最高法院，最高法院于2024年1月驳回了原告的上诉请求。加利福尼亚州是美国人口最多的州，该司法判例可能对联邦层面和其他各州的立法和司法产生影响。

新型烟草制品监管。

随着新型烟草制品的快速发展，对其全方位加强监管已成各国共识。2023年，新型烟草制品监管的新情况、新趋势值得关注。

一是全系列烟草制品监管持续深化。新型烟草制品的发展促使烟草制品范畴不断拓展，催生了新的监管措施，继对加热卷烟、电子烟全面加强监管之后，更多监管机构将烟草来源的尼古丁制品、非烟草来源的尼古丁制品乃至于不含尼古丁的烟草仿制/衍生/替代产品等纳入监管范畴，在生产、流通和消费全链条予以管制。

二是一次性电子烟成为监管重点。一次性电子烟成本低、可及性高，其销量激增的同时面临更大的监管压力，严格管控一次性电子烟的国家越来越多。美国FDA目前共通过3家公司23种电子烟的“上市前申请”（PMTA），其中仅包括NJOY公司（已被奥驰亚集团收购）旗下的一款一次性电子烟，于2022年6月获批。2023年，随着未通过PMTA的一次性电子烟销量激增，尤其是在年轻人群中加速流行，FDA加强对其监管，拒绝了多个一次性电子烟的PMTA，并与海关等机构合作，加速查获、清理未授权产品。2023年12月，美国国际贸易委员会（ITC）据其国内电子烟企业的申请，以不正当竞争等为由对出口美国的一次性电子烟发起337调查。2023年12月，法国发布一次性电子烟禁令。2024年1月，英国政府宣布拟禁止一次性电子烟。2024年3月，比利时发布一次性电子烟禁令。

三是监管方对新型烟草制品是否“减害”未达成共识。当前，新型烟草制品仍种类繁多、鱼龙混杂，且吸引青少年使用、产生“门户效应”等争议不断，多数国家和地区的监管机构普遍不认同其具有“减害”特性。美国FDA搭建“风险改良产品”监管框架，相当于为特定产品开辟减害认证通道。2023年全年，仅批准一款美国无烟气烟草公司（U.S. Smokeless Tobacco Company）的口含烟。截至目前，FDA共批准5个企业的3类产品为“风险改良产品”，包括加热卷烟、极低尼古丁卷烟和口含烟，不包括电子烟。英国是少数认为电子烟具有“减害”特性的国家，一贯对电子烟持鼓励态度，近期对一次性电子烟和口味电子烟加强监管。世界卫生组织继续秉承不认可新型烟草制品“减害”特性的立场，COP10也未就新型烟草制品的定性和监管达成决议。预计未来随着新型烟草制品种类细分更为完善、生产技术更为成熟、监管措施更为精准、经营主体更为合规后，对各类产品是否“减害”的争议将更为激烈。

四、重点主体烟草控制动向

2023年，世界卫生组织及《公约》秘书处继续在全球控烟工作中扮演重要角色，布隆伯格基金会等非政府组织继续通过资金支持、宣传倡议等方式发起烟草控制行动。

（一）世界卫生组织

组织国际会议和活动，引导各国加强烟草控制。组织召开COP10和《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）第三届缔约方大会，立足加强烟草控制安排会议议程，在闭会期间组织开展专家组研讨等《公约》框架下的日常工作；将第36个世界无烟日的主题定为“种植粮食，而非烟草”，号召缔约方在全球范围内以此为主题开展宣传活动。

立足加强烟草控制，提供学术研究和技术支持。2023年，世界卫生组织在烟草控制项下共发布9个出版物，包括《2023年全球烟草流行情况报告》《烟草与慢性阻塞性肺病》《烟草与糖尿病》《加热卷烟——研究总结和对健康影响的证据》《烟草制品成分管制科学依据》等，立足加强烟草控制，提供信息数据、理论依据和具体实施建议。

突破《公约》条款，倡导更为严格的控烟措施。世界卫生组织秉承不断加强烟草控制的立场，持续倡导各个国家和地区出台突破《公约》的更为严格的控烟措施，这虽对缔约方并无法律约束力，但在各国制定控烟措施时，确有引导意义。多年来，为提升话语权、倡导更为严格的举措，世界卫生组织将其制定的MPOWER控烟政策包而非《公约》本身作为宣传和推广的重点。近年来更是持续发力，明确提出“前瞻性烟草控制措施”的概念，即突破《公约》规定的由“控”向“禁”的过激措施，包括禁止卷烟过滤嘴、“下一代无烟”等。此外，为推进控烟履约议程在全球治理体系中前移，将控烟履约与环保、人权等议题紧密联系起来并持续造势。

（二）烟草控制非政府组织

相较于前些年的大力宣传，近年来烟草控制非政府组织的活动大多转入低调，布隆伯格基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会（以下称盖茨基金会）等均从主动宣传造势转而通过受其资助的发展中国家的非政府组织等主体间接发声。

布隆伯格基金会的资助目标是减少中低收入国家的烟草使用，资助项目主要包括培训新闻媒体、开展游说活动、推广无烟立法等。据最新可查数据，该基金会于2023年承诺在4年内向“减少烟草使用倡议”提供4.2亿美元。

国际防痨和肺部疾病联合会（总部位于法国巴黎）自2006年接受布隆伯格基金会资助以来，把在中低收入国家开展烟草控制活动作为主要工作，行动重点包括推动无烟立法、禁止烟草广告、提高烟草税、卷烟包装印制图形警示、防止烟草业影响等。

无烟青少年运动（Campaign for Tobacco-free Kids）将其开展的烟草控制活动分为两类。一是在美国境内开展监测、宣传和倡议活动。二是在全球范围内聚焦保护青少年开展活动，其在中低收入国家开展活动的资金来源为布隆伯格基金会和盖茨基金会。

五、结语

2023年，烟草控制措施继续深化、各利益相关方的冲突持续加深，全球烟草控制工作呈现出一些新特点。

一是烟草控制在全球治理议程中的位置明显前移。烟草控制议题在《公约》生效后，从单一的卫生领域倡议拓展到涉及全球经济、政治等多领域交叉的综合性议题。近年来，随着世界卫生组织、一些非政府组织的持续推进，烟草控制与环保、人权等全球治理中的重点和焦点议题产生更紧密的联系，促使烟草控制议题受到国际社会越来越多的关注，在全球治理话语体系的位置明显前移。当前，针对烟草控制与人权、环保等议题的讨论已经超出了《公约》框架内保护环境免受污染、保护工作人员健康免受侵害的一般性讨论，而是上升到了烟草业对环境、人权产生综合性的负面影响，作出道义批判，进而提出禁止卷烟过滤嘴等极端措施。一些烟草产业相对薄弱的国家和地区，为了树立道义形象、提升国际话语权，积极推动此类议题的讨论。虽然这些议题在实践层面尚未产生实质性影响，但已经成为国际谈判和舆论场的重点和焦点，值得高度关注。

二是一些极端控烟措施备受质疑。此前，一些极端控烟措施在个别国家和地区出现。近年来，这些措施备受质疑、频频受挫。进入2023年，一些国家宣布取消了以终身禁售的方式推动实现禁烟目标的“下一代无烟”法案，素包装、图形警示、提高最低购烟年龄到21岁、单支卷烟印制健康警示等举措均未出现明显增长，部分国家和地区转而放弃了这些举措。

三是控烟履约的理念分歧加大、实践分化明显。一方面，世界卫生组织、一些烟草控制非政府组织以及少数国家和地区极力倡议由“控”向“禁”的措施；另一方面，更多国家和地区因地制宜、因时制宜地采取控烟举措，这导致控烟履约议题在全球范围内的分化、分歧不断加剧。例如在税收层面呈现高者愈高、低者更低的趋势，对新型烟草制品监管呈现绝对禁止、严于卷烟、鼓励使用等不同立场，对公共场所控制吸烟呈现绝对禁止吸烟、鼓励设置吸烟区等不同态度，《议定书》在世界卫生组织大力推动下仍然难以吸引更多的国家加入成为缔约方，个别极端控烟措施呈现舆论场高歌猛进、实践层面少人问津的局面。预计随着烟草产业发展和控制的持续演进、控烟履约各项措施在实践中不断推进，各利益相关方的冲突不断加深，《公约》的管辖能力和影响力将面临更大挑战，全球控烟履约的分化、分歧将持续加剧。

[国家局烟草经济研究所（政策研究室）郑一争、国家局办公室姜泓海、福建中烟林铮铃、北京市局（公司）鲁菲/文]